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낙농산업은 지난 20년간 지속 위축되어 왔다. 현재 상황이 계속된다면 국내 낙농산업의 미래는 지속가능하지 않다는 것이 정부의 판단이다.
국산 원유의 자급률이 지속 하락하며 2001년 77.3%에서 2020년 48.1%로 낮아진 것으로 확인되는 가운데 이처럼 자급률이 하락하게 된 것은 소비구조의 변화에 생산구조가 따라가지 못한 것을 주요 원인이라고 본 것이다.
국민 1인당 마시는 우유(음용유) 소비량은 2001년 36.5kg에서 2020년 31.8kg으로 하락했고 치즈·버터·아이스크림 등 유제품의 소비는 같은 기간 63.9kg에서 83.9kg으로 증가했다.
반면 국내 생산은 여전히 가격이 상대적으로 더 비싼 음용유에 맞춰져 있어 국내산 가공 유제품도 값싼 수입 가공 유제품과의 경쟁에서 불리한 것이 사실이다. 지난 20년간 국내 생산은 2001년 234만톤에서 2020년 209만톤으로 감소했지만 수입은 같은 기간 65만톤에서 243만톤으로 증가했다.
오는 2026년부턴 미국·유럽산 치즈와 시유의 관세가 철폐되는 것을 시작으로 시장개방이 더욱 확대돼 저가의 유제품 수입은 지금보다 더 늘어날 것으로 전망된다. 2021년 11월까지 멸균유 수입량도 2만1000톤으로 전년동기 대비 80% 증가했으며 수입 가격도 3% 낮아진 상황이다.
음용유 소비가 계속 감소하고 있는 상황에서 음용유 위주의 생산이 지속된다면 국내 생산은 현재 연간 음용유 총 소비량인 175만톤 수준 이하로 하락할 것으로 보인다.
이어 정부는 20여년간 국내 원유 생산구조가 소비구조 변화에 따라가지 못하게 된 근본 원인은 현재 낙농산업 질서를 규정하고 있는 제도가 소비구조의 변화에 맞게 개선되지 못하고 있기 때문이라고 분석했다.
현재의 낙농산업은 쿼터제, 생산비 연동제, 정부의 차액보전을 주축으로 유지되고 있다. 쿼터제는 매일 생산은 되지만 부패가 쉬워 보관이 어려운 우유의 특성과 생산자가 거래 상대방인 수요자(유업체)에 비해 약자의 지위일 수밖에 없는 점을 감안해 생산자의 생산 안정성을 보장해 줄 목적으로 운영돼 왔다.
그러나 콜드체인, 유제품 가공 등 기술의 발전과 더불어 현재는 쿼터제의 의미가 약화되어 있는 것이 사실이다. 유럽의 경우 지난 2015년부터 쿼터제가 폐지된 바 있다. 우리나라는 음용유 가격만 적용하는 경직된 쿼터를 운영하고 있어 음용유 소비가 감소하고 가공 유제품 소비가 증가하는 소비 변화 상황에서는 실제 생산이 감소할 수밖에 없는 상황이다.
원유의 가격은 낙농진흥회에서 구입하는 가격에 따라 각 유가공 회사에서도 대부분 동일하게 정하게 되는데 낙농진흥회의 가격결정 방식은 현재 생산비 연동제이다. 음용유 소비의 감소가 계속되면서 생산비 연동제는 공급측면의 가격인상 요인만을 반영한다는 문제점이 지적되기 시작했다.
국제가격이 리터당 400~500원 수준이고 국내 음용유 소비량이 175만톤인 상황에서 유업체가 리터당 1083원 수준인 국내 원유 생산량 205~210만톤을 다 구매할 수 없으므로 낙농가의 판매 지원을 위해 정부는 유업체 구입가격의 일부를 보조하고 있는 실정이다.
이와 같은 쿼터제, 생산비연동제, 정부의 차액보전 제도 하에서 국내외 가격차는 계속해서 커져 왔다. 유업체의 국내산 우유 구매 여력이 계속해서 감소함에 따라 국내산의 자급률도 계속해서 하락해 온 셈이다.
이런 쿼터제와 생산비연동제가 유지되어 온 또 하나의 근본 원인은 낙농진흥회의 불합리한 의사결정 구조에서 찾을 수 있다. 이에 2021년 8월 농식품부는 직접 낙농산업 제도개선에 착수해 학계·소비자단체·생산자단체·유업체를 망라하고 차관을 위원장으로 낙농산업 발전 위원회를 구성하고 이달 28일까지 5차에 걸쳐 의견을 수렴했다.
정부는 그간 의견수렴한 내용을 바탕으로 우선 용도별 차등가격제 도입과 낙농진흥회 의사결정구조 개편방향을 발표하고 세부적인 도입방안에 대해서는 계속해서 생산자단체 및 유업체와 실무협의를 갖고 정리해 나갈 계획이다.
농식품부는 낙농산업 발전 위원회를 통해 원유가격을 음용유와 가공유로 나누어 차등 적용하는 방향을 제시했다. 해당 안은 용도별로 가격을 차등해 적용하되 음용유는 현재의 가격 수준을 유지하고 가공유는 더 싼 가격을 적용하면서도 농가의 소득이 감소하지 않도록 유업체가 더 많은 물량을 구매하게 하자는 내용이다.
해당 안으로 개편될 경우 우유 생산량이 늘어나게 되므로 자급률은 현재 48% 수준에서 52~54%로 상향될 것으로 보인다. 해당 용도별 차등가격제 안에 대해 학계 및 소비자단체는 동의했으며 유업계는 방향에 동의하면서 세부적인 물량과 가격에 대해 추가로 논의하자고 한 바 있다.
생산자단체는 정부의 방향에 반대하면서 그 이유로 생산량 증가가 어려운 상황에서 실질적으로 쿼터 감축이라는 점과 낙농가의 소득이 감소할 것이라는 점을 제시하고 생산자율권 보장을 위해 생산자 중심의 전국단위 MMB(Milk Marketing Board 생산자 대표조직이 모든 유업체와 가격·물량을 협상하여 결정하는 제도) 도입을 주장했다.