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수요가 몰리는 도심을 중심으로 다양한 형태의 복합사업을 추진하기 위해 '도심 복합개발 지원에 관한 법률'(이하 '도심복합개발지원법')이 지난달 국회 본회의 문턱을 넘었다.
민간사업자 주도로 신속히 문화·상업 등 복합시설과 주택을 지을 수 있을 것이라는 기대가 크다. 다만 부동산 건설업계는 리츠(부동산투자회사)의 진입 난이도가 높고 기존 도시정비제도과 큰 차별성을 나타내지 못한다는 문제점을 지적했다.
한국부동산개발협회는 18일 '부동산시장 현안 대응을 위한 릴레이 세미나'에서 이 같이 밝혔다. 현행 토지이용관리 제도는 용도지역과 계획, 심의·허가로 나뉜다. 지방자치단체의 재량 판단에 의해 좌우될 수 있는 심의·허가와 달리 용도지역과 계획은 법령·조례 등에 명시돼야 시행이 가능해 경직돼 있다는 지적이 있다.
이진 한국부동산개발협회 정책연구실장은 "용도지역제는 복합적 토지이용을 막는 가장 배타적 수단"이라며 "과거 계획적 개발이 요구되는 과거에는 적합할 수 있지만 수요·공급 간 괴리가 있고 적시성이 낮다 보니 창의적이고 복합 개발에는 한계가 있다"고 말했다.
용도 자율성 보장 등 고밀개발 지원 필요
정부는 ▲입지규제 최소구역 ▲복합용도지구 ▲복합개발진흥지구 ▲특별건축구역 등 다수의 유연화 제도를 도입했으나 실제 효과는 제한됐다는 평가다. 현행 용도 유연화 관련 제도를 용도 혼합·전환 등을 반영한 대분류 체계로 개편하고 용도 혼합의 자율성을 보장함으로써 고밀개발 지원이 필요하다는 의견이 나온다.기존 도시정비사업 제도의 개선 목소리가 높다. 조합 방식의 정비사업은 비리 발생이나 위기 대응 역량 부족 등을 원인으로 전문성이 결여되는 일이 잦다. 관리처분 또한 분양 또는 매수청구 방식으로만 나눠지며 주택 소유자가 상가를 분양받지 못하는 등 부동산 유형을 선택하지 못한다. 신탁 방식 또한 조합의 전문성 부족 문제에 실질적 한계를 보인다. 공공 대행개발 시 사업시행자와 실 사업자 간 불일치에 따른 사업 책임 문제도 발생할 가능성이 있다.
이 같은 맹점을 보완하기 위해 민간의 전문성·창의성을 활용하는 한편 규제특례 적용한 민간 주도 도심복합개발사업이 도입됐지만 법제화까지 오랜 시간이 소요됐다. 2022년 8월 발의된 '도심복합개발지원법'은 지난달 공포돼 시행(2025년 2월)까지 아직 1년이 남았다.
'도심복합개발지원법'에 따르면 낙후·저이용 지역은 첨단산업 중심의 '성장거점형'으로, 주택공급이 필요한 노후 역세권·준공업지 등은 주택공급 위주의 '주거중심형'으로 개발해 차등 혜택을 부여한다.
토지주가 조합설립 없이 신탁·리츠 등 민간 전문기관과 협력해 시행한다. 기존 조합방식의 정비사업의 전문성이 부족하고 사업이 장기화될 수 있다는 단점을 고려한 조치다. 사업추진 시 지자체가 사전검토를 통해 사업방향을 먼저 제시하도록 해 사업시행자의 신속한 계획 수립을 가능케 한다. 각종 개별법에서 정하는 심의는 통합해 행정절차에 소요되는 기간도 단축할 수 있도록 했다.
다만 도심복합사업 또한 관리처분계획인가를 받아야 하는 등 종전 '도시 및 주거환경정비법'('도시정비법')상 정비사업 프로세스에 묶여 있다는 비판이 제기된다. 최초 발의안에는 리츠의 경우 관리처분계획인가를 거치지 않고 사업추진을 할 수 있게 했지만 실제 제정안에서는 관리처분계획인가의 예외 범위가 대폭 축소됐다. 토지소유자 간 이해관계를 조율하는 시행자에 대한 적절한 수익도 고려되지 않았다.
한국부동산개발협회는 도심복합개발지원법이 ▲유연한 관리처분 ▲적정 사업시행자 이익 인정 ▲다양한 형태의 리츠 활용과 도입을 위한 제도개선 ▲부동산 소유방식의 전환 ▲공공의 인·허가 지원 등의 방향으로 개선돼야 한다고 제언했다.
이 실장은 "대다수의 디벨로퍼들은 리츠를 통해 사업시행자가 돼야 하는데 리츠는 먼저 현금 흐름을 계획하고 나중에 배당하는 구조라 법 자체가 이를 고려했어야 하는데 아쉽다"며 "프로젝트 파이낸싱(PF) 대출뿐 아니라 특수목적법인(SPC), 리츠 등 다양한 베이스를 활용해 도심복합개발 사업에 있어서 최대한 많은 투자자들을 모아야 할 것"이라고 설명했다.
